颍上县审计局　　

　　实行审计公告制度，向社会公众也就是“人民”公开审计结果，对一个现代以民主为旗帜的国家政府，其理论依据不需要论证。共和国制的国体、人民代表大会制的政体决定了政权的“代理人”——政府必须向其主人，公众，“人民”，公开其行政行为的内容、过程、结果，要讨论的不是是否公开、是不是需要公开的问题，而仅仅是以什么形式公开的问题。社会主义的政治制度和党的领导更是对政治公开化提出了更高的要求，它决定了我们的公开行政不象现代西方资本主义私有制度下的仅仅只有形式上的公开，而是一种本质上的公开，我们的执政党是“为民执政”，除了人民的利益没有任何自己的私利，党的组织路线更是做了直白的表述：从群众中来、到群众中去，一切依靠群众，在这样的一个政党的执政活动当然应当是公开的。

　　在现行国家体制下，国家审计机关是做为政府的一个部门存在的，它具有政府工作的一般性。但应当指出的是，在当代审计制度诞生之初，它就表现了它的特殊性。在《宪法》有关审计工作的表述中，有一句特别奇怪的话，那就是关于审计工作“在国务院总理的领导下”和在“省市县长的领导下”。通常情况下，法律是没有道理做这样的表述的，政府哪一项工作不是在其首长的领导下呢？法律完全没有必要“指导”政府关于某项工作的具体领导或组织形式。因此，与其说这种特殊的表述是在强调一种法律制度，不如说是在表达一种倾向，那就是源于西方现代审计制度的审计“独立性”，希望审计工作尽可能少被干预，更能体现其工作技术复杂性所必然要求的独立与超脱。审计“独立性”，是我们在理论探讨中经常使用的一个词汇，实际上，在现行审计制度下，理论探讨中使用这一表述时，难免有几分心虚，作为一项政府工作，审计有什么理由去刻意强调自己的“独立性”？其实，唯一的理由就是法律中传达的这种倾向。审计工作报告制度更加映证了对这种“倾向”的理解。在政府向其代理的“主人”，人民代表大会报告财政工作，也就是理财和花钱这一政府核心工作情况的时候，同时要做“审计工作报告”，强调“我所报告的都是真实的，绝没有说一句谎话”，这简直象西方基督教文化背景下的政府“宣誓”或是中国市井文化背景下的“发誓”。本来就应当是真实的，有什么必要强调？莫非是“此地无钱三百两”？如果没有审计制度变更，向更“独立”和“超脱”的审计制度变更的某种预期，不必讳言，审计工作报告制度简直是荒唐的。我们相信，这不过是审计制度变更过程中的一种“摸着石头过河”，根本的，它所传达的是对审计独立性的迫切需要和审计工作者摆脱现在审计工作被百般掣肘状态的某种努力，传达的是一种信号，中国国家审计未来将改变目前的“内审”模式，作为预演，审计在现阶段首先要在政务公开中走在前面。

　　另一方面，审计结果公开,向社会发布审计结果公告,未来可能是发挥审计权威的主要手段,甚至可能是唯一的手段，审计处理或将成为一个历史名词。审计处理依据的相关法律、法规都是审计以外的其他部门制订的，法规的解释权进而其执行权的归属仍是个值得研究的问题。实践中，查补税收曾经是审计处理的重要领域，但因税收法规解释权上的异义，审计机关已日益谨慎，类似的问题也会在其他法律法规领域出现。在传媒日益成为监督重要手段的条件下，审计公告也具有更大威力，足以解决“审计过后怎么办”的困惑。

　　权力是一把双刃剑。审计监督权同样需要制约。以权谋私需要制约，在其位不谋其政同样是一种腐败。面对审计难、处理难，有些审计机关、审计人员可能趋向于知难而退，不求有功，但求无事。审计结果公开将会堵住退路，使失于泛泛的审计结果羞于暴光于众。审计公告也会堵住审计机关与被审计单位妥协的路，迫使审计机关和审计工作人员更加关注审计质量。无论如何，审计质量是审计的生命线，是审计存在的前提。

　　在政务公开、建设透明政府的大趋势下，2005年，颍上县政府正式出台了审计公开制度，明确规定，审计结果全部公开，以公开为原则，以不公开为例外，体现了一个基层政府明明白白执政的应有胸襟。在实践中，我们也面临着一些有待探讨的问题，有些，我们已经尝试解决，有些解决起来还有困难。

　　一、审计结果公开的批准权问题。政府工作的决策权无疑是在政府，审计作为一个政府部门，非经授权不能行政，审计公告制度的“原则”与“例外”当然也只能由政府把握。实践中，所有的审计结果都经政府审批公示是不可行的。近年，我们每年实施的审计项目都不少于40个，最多的年份近70个，全部要求政府的书面授权既不可能也不必要。我们探索的就是一种授权形式，即县政府授权审计局判断审计项目的重要程度，审计局认为重要的，在报送《审计报告》的同时附送《审计公告审批单》，由政府审批公示。对本级财政预算执行情况审计公示做了例外规定，全部经政府常务会议审批公示。其余审计项目，在审计报告报送县政府后的确定时限内，默认许可由审计局公示。颍上县《颍上县审计结果公告办法（试行）》是这样表述的：（其他审计事项的审计结果公告）在县政府收到《审计报告》一个半月内无不同意见的，由县审计局审批决定。实践中，我们感到困惑的是经济责任审计结果的公示审批权问题。如同各地通行的做法，我们县也成立了“经济责任审计领导小组”，从体制上分析，它不是一个政府机构，事实上，它的成员由党委、党的纪委和政府的领导组成，现在的组长是没有政府岗位的县委副书记。审计是政府工作，不应当有例外，而经济责任审计确实又是一种例外，无论在理论上还是在实践上都困扰着我们这样的基层审计机关。

　　二、审计公示的应有之义与客观现实的困惑。

　　基层政府承担着许多“边缘性”的工作，非经实例无法说明。我们县有一个多年前由工商部门在“大办市场”的背景下开发的一个商贸市场，很有规模，但基础设施又很差，因在消防上存在隐患，为上级有关部门责令限期整改。方便群众无疑是政府应有的责任，但商贸市场有明确的受益主体，完全由公共资金承担建设费用是不合理的，并不符合财政资金的使用原则，县财政也无力承担改造费用，迫于期限，靠受益人自发改造也是不可行的。在这种背景下，只得由政府组织开发改造，并由受益人承担资金，某种程度上类似于农村村民委员会的“一事一议”。开发工作结束后，政府安排审计局实施审计。可以看出，一方面，这项审计典型体现了现行审计体制下，审计机关的“内部审计”角色，另一方面，也突现了审计的“独立”意味，否则，以一个政府部门审计另一项政府工作，能指望提供什么额外的“公信力”呢？按照审计公告制度的应有之义，这种政府工作于群众利益直接相关，是典型的“代政”，审计结果无疑是最应当公示的，而恰恰是这样的与具体的个人利益直接相关的审计项目，审计公告是风险最大。这种事情本来应当是公事公议，议不成不办的，现在不得不由政府办了，结果，因种种复杂的原因，开发资金没有落实，受益人的出资明显不合理，甚或说，连判断“合理”的标准也没有，因为它本来就应当是公议的事情。事实上，问题的根本在于政府主办了一件只应引导不应主办却不得不主办的事的，所谓被审计单位按审计意见落实“整改”也只是空谈。这种情况下，如果公告审计结果，就要冒引发危及社会稳定的群体性事件的风险，如果一味回避风险抵押，连这样的审计结果也不公告，审计公告制度岂不是“叶公好龙”？

　　三、审计公告的媒体。公告，以为广大公众所易知为要义，同时要在一个可承受的成本范围内选择适当的媒体。目前，已见省以上审计机关采用单行本的印刷审计公告，这种形式的公告，其成本和发行渠道在县级审计机关都不容易解决。颍上县审计局采用的是网站公示与张贴相结合的形式，不失为县级审计机关较适宜的选择。张贴公告较为简单也符合社会习惯，但留存时间短，网站容量大，资料检索方便，缺点是尚不完全为文化程度低的公众接受。现在，建立一个二级域名的网站，最小投资额控制在2万元以内，年使用成本在二、三千元左右，由审计工作人员业余管理完全可能，可以为县级审计机关承受。建立审计机关自己的网站，可以有效解决审计公告的载体问题。

　　四、审计公告的内容。我们理解，《审计公告》不是国务院《国家行政机关公文处理办法》（国发［2000］23号文件发布）确定的公文种类之“公告”，而如同审计意见书、审计决定书一样，是一种审计业务文书，它的形式和内容应当由审计机关自行规范。一般讲，审计公告应涵盖审计报告的基本内容，此外审计意见的落实情况和被审计单位按照审计意见整改的情况无疑是审计公告的重要内容。审计公告的格式、归档方法等也需要明确规定。

　　五、审计公告对审计机关内部管理的影响。

　　责任划分。由于审计公开有原则和例外，从扩大审计影响的角度，公开越多越好，从防范风险的角度，公开越少越安全，这必然带来取舍问题。为明确责任，取舍的过程都应留下书面记录。一定格式的《审计公告审批单》显然是必要的。由上级机关审计批公告的，在呈报审计报告的同时，要呈送《审计公告审批单》，审计机关负责人审批的，正常的审计业务文书的拟文稿纸也不具备公告审批的全部要件，也要求设计内部公文处理《审计公告审批单》。审计组和业务科是掌握审计项目第一手资料的，对审计事项的公告如何把握，他们的意见无疑是非常重要的，应当让他们对审计公告表示意见。公告如果由政府授予权审计机关决定，审计机关的法宝代表人则不宜再转授权，审计公告应由审计机关法定代表人签发。

　　拟文。审计公告要有相对固定的格式，没有必要要求审计业务科室都能恰当运用这种格式，拟文以审计机关法制综合机构办理为宜。同时，由于审计公告有大量的具体工作要做，也需要一个固定的机构来承担，这个机构通常也应是法制综合机构。

　　由于审计意见的落实情况是审计公告的重要内容，审计公告必然会产生一定的社会影响，关注这种影响，并以适当的方式记录、归集公告的影响和结果是审计公告后审计机关的一项工作内容。由于审计公告的要求，被审计单位及时反馈落实审计意见情况比以前更重要，也需要有专门的机构督办和归集资料。似以审计机关的综合法制机构承担记录和归集工作为宜。但按目前审计业务卷宗归集范围的要求，“审计产生的社会影响”是审计业务卷宗归集的一项重要内容，那么审计公告（及其拟文稿）和记录、归集审计公告产生的影响形成的有关资料应在审计业务卷宗中归档，进而产生了审计机关内部负责公告和记录、归集公告影响的综合法制机构与负责审计业务卷宗整理组卷的审计业务科室的资料传递问题。

　　由于公告时限等需要记录和掌握的事项较多，审计公告台帐显然是必要的，有必要设计《审计公告台帐》登记审计报告送达主送机构的时间、公告授权生效的时间等需要清晰把握的内容。《颍上县审计局审计结果公告办理暂行规定》规定，建立审计结果公告台账，登记的主要内容为：审计结论性文书的名称和发出时间，审计结果公告发布的法定时间，县级领导、有关单位对审计结果公告内容的意见、建议，审计结论性文书的落实情况资料的收到时间，审计结果公告审批意见，审计结果公告的发布时间、发布形式，社会对审计结果公告的反映等。

　　县级政府部门的机要交换制度不怎么明晰，过去并未关注，呈送政府的公文并无任何正式的签收程序，公告限时授权后，呈送公文的签收也应比过去更加规范。

　　关于公告文件的存档，张帖公告和网络公告应有存档件，同时也要备有印刷件以备公众索取。