（作者：颍上县审计局    白树强）

　　《中华人民共和国政府采购法》的颁布实施，在政府投资工作中，已经显现出非常重要的意义。它主要靠竞争机制发挥作用，使政府以最低的投入，获得优质的产品和服务，使政务公开透明，并促进廉政建设。但是，目前政府采购法在政府投资工作的贯彻实施中正面临着新的形势，并暴露出许多问题，亟待解决。如何使这部法律适应新的形势，更好地为政府投资工作发挥积极作用，就必须实施相应的辅助措施。

　　一、有资质的施工企业出借资质收取管理费或风险金已经成为公开的秘密，并且日趋合法化。目前有相当一部分所谓有资质的施工企业已经和传统意义上的施工企业概念有所不同。传统意义上的施工企业，不管是国有的或者是集体的，企业人员、经营场所、施工机械、设备都是固定的，特别是人事关系更加固定。现代的施工企业，主要实行松散型管理。企业总部的所在地或注册地一般是固定的，企业负责人一般也是相对固定的，但是企业的中层人员和一线施工人员就不固定了。有些企业技术骨干人员来自社会各界，甚至跨地区，经过注册登记或加盟到本企业，兼职的不少。登记在册的一线施工人员基本上不存在。施工机械、设备基本上是不固定的，施工机械可多可少，需要时可以临时从外界租赁。特别是在我们市、县一级的建筑安装行业里，这种有资质的施工企业，很具有代表性，可以从事政府投资的投标活动，本身也施工，同时出借资质收取所谓的管理费。与之相对应，社会上有一些包工头，没有固定的经营场所，没有营业执照和银行帐户，没有施工机械、设备，没有固定的施工人员和技术人员，更没有资质。当前的政府投资项目，按照法律规定，必须经过政府采购程序。包工头为了承揽工程，与出借资质的企业一拍即合，便借用企业资质，参与投标。企业中标后，包工头交纳一定的管理费给出借资质的企业。工程承揽到手，包工头临时招兵买马，组成新的施工队伍。最流行的做法是以出借资质的企业的名义成立“项目部”，以企业的名义进行民事活动。现在招兵买马非常便利，社会上正好存在一些建筑安装专业小分队，每个小分队一个头目，游散在社会上，服务对象也不固定，如瓦工队，木工队，钢筋工队，架子工队，油漆工队，电工队，混凝土工队，测量工队，机修工队等等。这些人员绝大部分是农民工，基本上没有受过专业培训，全凭经验积累。包工头把相关的专业小分队招拢过来，进行整合，再从专业公司租来一些脚手架，施工机械、设备，出借资质的企业派个技术员，隔三差五地到工地巡视一下，这个“项目部”就可以正常开张了。这一系列的要素结合得非常自然，水到渠成。从实践上看，在县一级的政府投资活动中，如果科技含量不高或者技术指标要求不高的建筑安装工程，一般也不会出现什么质量问题。就是国家的奥运场馆也有大批的农民工参与建设。于是这种社会现象或者经营模式在社会上已经视为正常，见怪不怪。政府采购部门或招标机构也心照不宣。现在政府、企业以及私人投资铺天盖地，需要大批的施工企业和建筑工人，但是有资质的企业毕竟很少，满足不了需求。县级有资质的施工企业更少，根本满足不了需求。但是在县里从事政府投资项目的施工企业，名称来自全国各地，只要是经过政府采购的，都有资质，但是具体从事建筑安装工作的项目经理和员工，很少是名义上中标企业的施工组织设计方案中指定的人员。事实上，这种“项目部”，已经成为现在建筑安装市场上的主力军。

　　既然出借资质是不可避免的，它有它存在的社会背景和市场需求，一切都顺理成章，为保证政府投资高质量、高效率、低成本这个总目标，我们倒不如与时俱进，面对现实，因势利导，撕开这层面纱，承认这种经营模式的合法化。我们应该适应新的形势，采取一些辅助措施，转移监督管理的重心。如果再按照老套路，一味打击和排斥借用资质或者挂靠有资质的企业承揽工程，现实意义已经不大，甚至是徒劳的。因为这些年的实践经验告诉我们，无建筑资质的组织为了承揽到工程，规避审查，采取了各种隐蔽的手段，无疑又增加了投标人的投资成本，这些成本最终还是转嫁给政府。结果借用资质的现象还是愈演愈烈，另外监管部门认定借用资质的取证工作也是比较困难的。所以我们可以采取以下辅助措施来配合政府采购法的实施：

　　第一，在政府采购环节，不但要审查考核出借资质的企业的资料，而且要重点考察具体承包人的品行、业绩以及资金保障等方面。具体承包人必须是品行端正、近期业绩比较优良，而且有相应的资金实力。

　　第二，施工合同中要明确出借资质施工企业的法律责任。事实上，这种新的经营模式已经把出借资质企业定位为“担保人”了。一旦发生质量事故或债务纠纷，出借资质的施工企业必须承担法律责任。

　　第三，在施工过程要加强质量监督，主要从三个方面入手：一要督促出借资质施工企业保证派出技术力量到现场援助、监督和指导；二要加强政府质量监督的执法力度；三要督促业主委托社会中介机构实施监理。另外还要坚决打击再次非法转包。

　　第四是要严把验收关。

　　第五是把好决算关和审计关。

　　把好上述五道关口，基本达到政府采购的目的。

　　二、政府采购的物资监督管理跟不上，造成损失浪费。

　　现在的政府投资项目中，有相当部分是包工不包料的。材料和物资设备由政府采购机构统一采购。但是，这种模式也出现了一些问题。

　　一是政府采购与实际需要脱节。从理论上讲，按需采购，不会存在采购的物资与实际需要脱节的问题。但事实上经常出现这种情况，原因是多方面的。一是施工进度与物资供应不同步引起的。如审计民生工程建设项目发现，有些物资是省级项目办统一组织政府采购。项目实施地在上报采购计划的时候，预计的物资到位时间与施工进度是合拍的。但是物资到位时间是掌握在供应商手中，同时又受诸多因素影响，结果有的物资迟迟不到货，影响施工进度，无奈之下，只好临时购买物资替代。结果等工程竣工之后，物资才到货，造成损失浪费。二是供应商违约造成的。如民生工程，供应商中标后，遇到钢材价格猛涨，供应商欲毁约。在省项目办的坚持和督催下，勉强供货，但是供应的钢材不合格，又退还给供应商，等合格钢材再运到工地，工程已经竣工了。三是由于工程变更引起的。如民生工程，在物资采购合同签定后，由于工程实施地的乡镇政府考虑城镇规划、新农村建设、移民安置等因素，需要对施工方案进行大幅度调整，等新方案调整好，物资已经到达乡镇，与实际需求严重脱节。

　　二是政府采购的物资尚缺乏科学严谨的管理控制制度，漏洞很多，造成损失浪费。一是缺乏管理控制意识。各方面普遍认为，只要经过了政府采购程序，操作是公开透明的，一切就万事大吉了。殊不知，政府采购还牵涉物资的收、发、管、计量、会计核算等一系列的工作。从民生工程的实施情况看，政府采购的物资只要运到施工场地，物资的权和责立即模糊起来。供应商手头有收货回执，责任全部摆脱。县级项目主管部门认为物资已经运到乡镇，管理权应该属于乡镇。乡镇政府认为这是县里无偿投资的，业主是县政府有关部门，他们管不管无所谓，最多是协助管理。施工单位也不关心，认为是包工不包料的，他们只负责安装，只结算安装费用，至于物资毁损或者被盗根本不会损害施工承包人的利益，甚至不排除乡镇的有关人员或施工人员侵占变卖物资的可能。二是实际上确实没有建立严密的物资管理控制制度，起码都没有人去思考这项工作。就民生工程而言，建设项目的物资，虽然经过了政府采购，但是材料是否按照定额配送到工地？材料运到工地以后的权属归谁？丢失毁损谁承担责任？不配套的物资怎么调配？剩余材料怎么作价？变卖给谁？会计核算怎么衔接？很少有人关心。更没有成熟的操作制度和规范。事实上，经过审计，确实发现许多漏洞和问题。如物资计量和管理混乱，物资丢失毁损，剩余物资被施工单位秘密占有等。

　　上述问题的存在，并不是政府采购法本身的弊病，而是没有灵活运用政府采购法。怎样解决上述问题呢？那就是灵活运用政府采购法，把物资的采购权和管理权全部下放给施工企业，使各方的责、权、利明晰。政府采购部门或业主不再插手物资采购。因为施工企业对管理材料物资有一套比较成熟的经验，县级主管部门和乡镇政府这方面的管理经验比较欠缺。政府对物资采购实行宏观管理。具体操作方法是，政府采购部门通过招标方式确定供货商，同时根据施工方案确定物资的品种、规格、价格浮动范围、质量标准。施工企业必须到指定的供货商那里采购物资，只能在确定的物资的品种、规格、价格浮动范围、质量标准范围内选择。另一方面，新材料、新产品日新月异，价格的变动也是不可避免的，甚至老的供应商也会退出市场，新的供应商也会出现。所以政府采购又要实行动态管理。适时调整供应商，定期调整商品的品种、规格、价格浮动范围、质量标准。当然，各种质量监督还是要加强的。这样以来，施工企业根据施工进度适时到指定供货企业采购物资，按照核定的动态价格幅度与业主结算，可以做到物资供应与施工进度同步，可以避免库存积压或者物资不适用，剩余材料由企业自己处置，丢失毁损的物资由企业埋单，调动了施工企业的管理积极性，采购部门和政府其他部门也可以从繁重的工作中解脱出来，达到事半功倍的效果。